药品审评审批制度改革 让百姓用药有保障

2015-11-15 23:59 | 来源: | 浏览 ：次

　　【事件介绍】

　　

　　新一轮药品审评审批制度改革，百姓用药离质优价廉还有多远？

　　１１月５日，第十二届全国人大常委会第十七次会议审议通过《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度和有关问题的决定》，５日起施行。

　　决定提出，授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川十个省、直辖市，开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研 发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。同时，同意国务院组织开展药品注册分类改革，提升药品质量，推进我国药品产业转型升级。

　　这一轮改革将给我国药品产业带来哪些切实的改变？能否让百姓用上质优价廉的药品？

　　改革针对“海外淘药”式尴尬产业困局

　　去年，慢粒白血病患者陆勇因帮助上千名病友购买印度仿制瑞士抗癌药“格列卫”，被湖南省沅江市检察院以涉嫌“销售假药罪”提起公诉，４００多名白血病患者联名写信，请求司法机关对陆勇免予刑事处罚。

　　这一事件折射出我国药品产业的尴尬困局：创新原研药少，仿制药“品种多、药效差、质量参差不齐”。这正是此次药品上市许可持有人制度试点、药品注册分类改革致力解决的问题。

　　何为仿制药？这一概念始于１９８４年的美国。当时美国有约１５０种常用药的专利到期。美国出台法律规定，新厂家只需证明自己的产品与原药生物活性相当即可仿制，从而出现了“仿制药”的概念。

　　目前，仿制药占据了我国制药行业的“大半江山”。中国化学制药工业协会常务副会长潘广成在２０１５年中欧医药产业发展论坛上介绍，据统计，中国医药 企业目前共拥有药品批准文号１８．７万个，其中化学药品批准文号１２．１万个，绝大部分为仿制药；２０１４年化药批准上市品种中，仿制药２２０个，占 ４７％；新药１２７个，占２７％；进口药６３个，占１４％。

　　“我国虽是仿制药大国，但仿制药发展现状并不乐观，”潘广成表示，我国早期对仿制药的审批标准不够严格，部分企业仿制药与原研药的对比研究不够全面深入；仿制药与原研药相比，质量存在一定差距。

　　针对我国药品产业面临的困境，全国人大常委会决定，授权国务院进行改革，为进一步完善药品管理制度提供实践经验。

　　国家食品药品监管总局局长毕井泉在向全国人大常委会作说明时表示，近年来，我国药品产业快速发展，在满足人民群众用药需求的同时，也逐渐显现出现行 药品审评审批制度与药品产业发展不相适应的问题，因此，有必要改革药品审评审批制度，鼓励药品创新，提升药品质量。为稳妥推进改革，宜先行试点，实践证明 可行后，再全面推开。

　　调“质量和疗效一致”，避免仿制药“越仿越不像”

　　质量和疗效，是药品的关键，也是影响患者选择的决定性因素。

　　上海市癌症康复俱乐部现有患者会员１．６万余名，会长袁正平说：“据我所知，很少有癌症患者服用仿制药，要么花大价钱吃进口药，要么通过各种私人平台、网络等买印度生产的仿制药。一方面患者可能对国产仿制药不信赖，另一方面也难以从医生处得到推荐和指导。”

　　记者采访了解到，担心国产仿制药不安全的患者不在少数。此次药品注册分类改革的目标，正是为了提升仿制药的质量和疗效。

　　据了解，此前我国的仿制药都是按照“同类仿制药的国家标准”进行对照，也没有关于生物等效性试验的强行要求，有很多同类仿制药仅仅是对之前仿制药的再模仿。专家表示，这种情况下，很多所谓的仿制药有可能仅仅是主要成分相同，药效已然与最初的原研药不可同日而语。

　　为此，决定规定，按照药品管理法相关规定，批准生产已有国家药品标准的药品，应当符合国家药品标准，并达到原研药品的质量和疗效；批准生产在境外已经上市在境内尚未上市的药品，尚无国家药品标准的，应当达到原研药品的质量和疗效。

　　这次改革由过去“仿已有国家标准的药品”调整为“仿与原研药品质量和疗效一致的药品”，将大大提高药品审批的标准，提升仿制药的质量，解决我国仿制 药“越仿越不像”的问题。中国科学院上海药物研究所所长蒋华良表示，决定将对提升我国仿制药水平、促进国内医药工业的升级起到重要作用。

　　改革促进高水平创新、高品质仿制有利于降药价

　　我国不少药品价格高于国外。“抗癌药代购第一人”陆勇的案例就暴露出药品价格的反差。

　　据了解，抗癌药“格列卫”在世界各地的售价各不相同，比如在香港是１８０００元人民币左右，在日本折合约１６０００元人民币，在美国大约是人民币１３６００元，而在中国内地价格高达２３０００元。

　　缘何进口原研药在我国价格更高？全国政协委员马德秀认为，这是因为其在我国药品市场具有垄断地位，为追求暴利把价格抬高。要打破这种垄断，必须提高国内创新和仿制药的能力和水平，通过发展国产化和廉价化的市场竞争主体，让居高不下的药品价格真正降下来。

　　马德秀表示，药品上市持有人制度试点有望成为国内药品创新研发的推动力。

　　根据现行规定，药品研发者不能申请注册药品，只能将研发成果转让给药品生产企业，或者成立药品生产企业自行生产药品。受此影响，一些药品研发人员积极性不高，而转让成果之后科研人员往往不再跟进药品生产过程，这对于药品安全风险的把控也不利。

　　决定指出，授权国务院开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。

　　长春中医药大学教授赵大庆认为，药品持有人制度试点将有效激发科研人员的积极性，在创新创业大潮中出现更多由科研人员创办的研发型企业，涌现更多新药品种，提升药品的质量和效果，降低药价。

　　依法推进药品审评审批制度改革

　　全国人大常委会通过表决，授权国务院在北京、上海、江苏等10个省、直辖市开展药品上市许可持有人制度试点，并同意国务院组织开展药品注册分类改 革。对于一项试点和一项改革，社会舆论和市场普遍给予了正面反馈。这次药品审评审批制度改革的目的，正如国家食药监总局局长毕井泉所表述的，一是鼓励药品 创新，二是提升药品质量。

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　　鼓励药品创新，推动药品企业升级整合，提高药品质量水平，一直是我国药品领域政策，甚至是整个医改政策的重点，但当前我国药品行业小、散、乱、差的 状况仍未得到根本性扭转，新药中原研创新的药品很少，绝大多数是仿制药。关于国产药尤其是仿制药的质量，虽然舆论有不同观点，但很多患者存忧是不争的事 实。

　　药品创新不足，有药品企业规模相对小、研发投入不足的原因，也有研发激励不足的原因，尤其是对科研机构和科研人员。药品质量问题，有生产技术水平的 原因，也有监管力度和标准不高的原因。这次试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，既鼓励了科研机构和科研人员创新的积极性，也使得研发一方 全程参与到药品生产过程，有利于保障药品质量。而药品分类注册改革，对仿制药提出达到原研药质量和疗效的要求，质量门槛提高，也是质量监管上的重大突破。

　　当然，改革的效果还有待进一步观察。对于药品上市许可持有人制度，药品上市许可持有人“对药品质量承担相应责任”，是试点的重点和难点。药品研发机 构和科研人员以自己的名义将药品推向市场，并对药品全生命周期承担相应责任，这是非常严苛的责任承担机制。不过，科研机构和科研人员是否有能力承担相应的 责任？是否还得签订协议由生产企业承担主要责任？那样会不会导致只有生产企业才有能力持有药品批准文号，实际上并未改变格局？对于药品分类注册改革，原研 药质量和疗效的标准制定和检验，也将是实施过程中很大的挑战。

　　这次药品审评审批制度改革除了内容本身，改革方式也值得关注。一是由人大授权批准进行改革试点，符合凡属重大改革都要于法有据的要求，体现了依法治 国精神。在医药领域，这可能是首次，也体现了药品制度的重要性。二是授权决定中明确对实践证明不宜调整的，恢复原有规定，也就是容忍试点可能失败，体现了 包容试错的改革新风。改革也是创新。如果试点都不容失败，在执行过程中就可能出现扭曲，违背试点本义，即使表面上成功，也无法全面复制推开。

　　改革创新应当鼓励药品创新

　　国务院开展药品上市许可持有人制度的试点和药品注册分类改革的试点工作，是一个非常重要的举措。

　　我国现行的药品上市管理的主要做法是通过技术转让的方式，这种模式对于研发机构和科研人员的积极性调动不高，再有就是容易产生低水平的重复。根据国 际上的经验，发达国家目前主要都采用药品上市许可人、持有人制度。我国通过这些年的改革开放以后，特别是新药创制的重大专项实施以后，研发水平已经有比较 大的提高，药品生产能力在不断改善，而且药品领域的行业专业化分工也已经逐步形成，因此这个试点势在必行。

　　上市许可持有人制度改革是一个创新，这主要体现在鼓励真正创新团队的创新积极性，鼓励真正创新主体自然人的创新积极性，而不是像以往一味强调企业是 创新的主体，也不管这个企业是什么状况，这样就限制了科技人员的创新、发展。他建议，由于创新药物的诞生与药审中心的工作制度和评审指标密切相关，药审中 心的工作制度要尽量做到规范化、科学化、透明化，避免人为随意性，，要大胆接受公众对药审专家的监督。

　　由于一个药品真正应用到临床，有研制和生产两个阶段，科研院所或者个人持有许可批文之后还是要与企业对接。如何对接、对接的政策和措施等都要跟上。 对于草案中关于“允许药品研发机构和科研人员取得药品的批准文号，对药品质量承担相应责任”的要求，应将“对药品质量承担相应责任”改成“对药品研制的质 量承担相应责任”，因为药品进入生产阶段，如果发现质量问题，应追究生产企业，决定草案应尽量界定清楚一点，避免在实行过程当中出现分歧和争议。

　　此次提交审议的另一项药品注册分类改革试点主要针对仿制药质量的提升。草案规定，授权国务院在化学药品领域组织开展药品注册分类改革试点，暂时将药品管理法规定的“已有国家标准的药品”调整为“与原研药品质量和疗效一致的药品”。

　　发展仿制药是解决老百姓可以买得到、买得起药的重要途径，也是国际上的通行做法。我们国家是仿制药大国，但是由于标准管理问题，仿制药质量普遍不 高。这次改革由过去“仿已有国家标准的药品”调整为“仿与原研药品质量和疗效一致的药品”，将大大提高药品审批的标准，提升仿制药的质量，解决我国仿制药 “越仿越不像”的问题。但是高品质的仿制药能否在我国健康发展，还有赖于产品标准体系、审批、定价、招标等医药政策的完善。

　　在试点的过程中，还要加快医药领域的改革，为发展高品质仿制药搭建平台。以上两项制度改革涉及面广，特别是很多配套的法规都需要作出相应的调整。因此，赞成先试点，通过试点探索制度的可行性，取得经验再启动法律的修改，这是一个务实和切合实际的态度。

　　【启示与思考】

　　近年来，我国药品产业快速发展，药品质量不断提高，人民群众的用药需求得到较好保障，但同时，现行药品审评审批制度与药品产业发展不相适应的问题逐 渐显现，突出表现为药品质量标准不高，部分仿制药质量与国际先进水平存在较大差距，因此有必要改革药品审评审批制度，鼓励药品创新，提升药品质量。

　　此次药品审评审批制度改革涉及的药品上市许可持有人制度试点和药品注册分类改革试点的期限均为两年。国家食品药品监督管理总局将拟订具体试点方案，经国务院批准后报全国人大常委会备案。

　　根据现行药品管理法有关规定，仅药品生产企业可以申请注册药品、取得药品批准文号。毕井泉指出，然而，随着我国药品产业的快速发展，这一制度的弊端 逐渐显现。因此，该草案建议，参考美国、欧盟等国家和地区的做法，实行药品上市许可持有人制度，允许药品注册人即药品上市许可持有人与生产企业相分离，以 调动研发者积极性，促进药品创新。根据该草案，将授权国务院组织开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质 量承担相应责任。

　　国务院开展药品上市许可持有人制度的试点和药品注册分类改革的试点工作，是一个非常重要的举措。有必要改革药品审评审批制度，鼓励药品创新，提升药品质量。为稳妥推进改革，宜先行试点，实践证明可行后，再全面推开。